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從計劃經濟到市場化改革，從集資辦電到主輔分離，從“大干快上”、“跑馬占地”到煤電建設項目“急剎車”、“剎死車”，電力建設火電施工企業鑄就了我國火電裝機逾10億千瓦的輝煌，也遭受著壓減煤電產能而引發的電源建設施工產能相對過剩的“陣痛”。據中電聯《電力建設企業經營情況調研報告》顯示，在電力建設“新常態”下，兩大電力建設集團火電板塊2016年利潤總額和營業收入利潤率較2015年出現“雙降”，資產負債率和已完工未結工程款呈現“雙升”。“兩金”居高不下、招投標行為不規范、合同條款不平等、已完工程結算難等市場現狀，使本應分享改革紅利的火電施工企業，卻游走于下行的邊緣，成為行業的弱勢群體累累受壓。究其個中原因，是行業缺乏明確的市場監管部門和監管職能劃分不清。

“十三五”時期，我國經濟進入“新常態”，傳統發電行業固定資產投資銳減，市場規模逐漸萎縮。2016年電建企業火電板塊利潤總額從2015年10.43億元下降至6.97億元，營業收入利潤率較2015年下降0.79個百分點，近半數火電施工企業虧損，生存和經營環境進一步惡化。根據預測，“十三五”期間，電建施工企業主營業務收入和利潤將大幅減少，部分企業生存受到挑戰。“十三五”期間僅火電建設項目營業收入將減少670億元，利潤總額減少16億元以上，全行業面臨生產經營的“寒冬期”。

電源建設市場存在四大問題

電力基礎設施建設作為電力生產的首要環節和重要因素，為我國電力發展打下了堅實的基礎。在1998年以前，電力部作為電力行業管理部門，同時發揮著政府管理的職能，火電建設市場相對規范。2002年國家啟動首輪電力體制改革，伴隨著“廠網分開”，電力建設市場初步形成，市場競爭愈發明顯，盡管當時沒有明確的監管機制，但電建施工企業和發電企業之間有暢通的對話渠道，促進了電力施工管控能力的快速提升，形成了強大的火電施工能力。隨著我國經濟快速發展，用電需求猛增，各大發電集團規模化發展，發電建設項目數量及總容量激增，與此同時，過去的行業管理逐步被企業自行管理所取代，眾多不良的市場現狀和競爭“陋習”，也在市場監管的死角中滋生蔓延。

招投標不規范，“最低價中標”擾亂市場秩序。一方面，不可否認，在供給側結構性改革的背景下，國內火電建設施工能力明顯過剩，部分企業存在極大的生存危機。在這種大環境下，火電施工企業迫于生存壓力，以明顯低于行業“平均成本價”競標，一些項目的評標機構也對此聽之任之，加上監管缺位，評標機制不夠科學，存在缺陷，導致“低價中標”現象頻發。另一方面，2014年下半年到2015年上半年，電建施工企業與工程業主博弈明顯。業主方不認可電建企業“零利潤”報價，普遍設定低于平均實際成本且不具透明度的“攔標價”，并采取“背靠背”、“各個擊破”的方式與火電施工企業開展“競爭性談判”達到壓低價款的目的，適應《招標投標法》中“就同一招標項目向潛在投標人或投標人提供有差別的項目信息”的違規條款。尤其是在當前壓減煤電產能的背景下，這種低于成本的“最低價中標”和違規行為，將導致火電施工企業陷入“入不敷出”和“坐吃山空”的兩難境地。

實際上，住建部等部門已印發多個相關文件來規范招投標行為，但監管職能的缺失和監管范圍的不明晰，導致了市場不規范現象的繁衍，這其中還包括不規范設定的投標保證金和質量保證金。近幾年項目保證金的數額水漲船高，名目繁多，極端個案的投標保證金單個標段數額突破2000萬元。保證金征收標準任意設定、返還不及時等現象頻發，已嚴重危及火電施工企業正常的生產經營。

合同條款不規范，工程變更所增加的費用得不到補償。隨著工程設計深度問題而出現的標準提高，變更設計、變更材料等現象在施工過程中普遍存在，但所增加的費用卻往往得不到認可和補償。這些現象的發生與合同條款的不規范和不平等有著脫不開的干系。盡管住建部等九部委出臺了建設工程合同示范文本，對建設工程工程量清單計價規范等都有很詳細的標準和管理辦法。但這種國家標準和規定在火電建設市場上并沒有得到貫徹執行，或被招標方“視而不見”，亦或以五花八門的方式巧立特殊條款，采用合同單價和單列包干費用設定為固定價格的做法，不因市場、環境、政策變化或其他任何因素而調整，以“總價包死”的形式將經營和管理風險轉嫁給施工企業，增加了施工企業成本和安全生產隱患。一方面，工期、造價、質量都是重要的合同要素，但是工期的拖延、創建優質工程等增加成本的措施往往不與費用掛鉤，多投入的成本得不到認可補償;另一方面，招標文件的實物工程量和設計圖紙的實物工程量存在差異，這其中包括整個施工周期材料價格的浮動，即所謂的量差和價差，也得不到相應的認可。長此以往，電建企業得不到相應的費用補償，虧損履約工程項目不利于電建企業的良性發展。

目前在國際上通行的“菲迪克條款”，實際上是為平衡甲乙雙方關系而設定，體現了責任和風險共擔的原則。目前我國電建市場的合同條款均由甲方設定，調價空間被鎖死，合同的客觀、公正和科學性無從體現。不能客觀地對商務價格作調整，就是因為缺乏相應的市場規則和有效監管，造成招標投標過程中的法律意識淡薄。

工程預付款執行不規范，導致項目啟動難度增大。在市場環境相對較好時期，工程的預付款付給相對規范，不存在扣減或付給滯后的問題。但隨著近幾年電建施工企業的市場地位的愈發被動，工程預付款呈現縮減態勢，甚至在一些民營企業承建的項目中出現“零”預付款或墊資的情況。即便以前些年足額收取預付款的條件，也難以滿足開展前期準備工作的資金需求。在這樣惡劣的環境下，施工企業只能通過銀行貸款來解決流動資金，加大了施工企業財務成本。背負不斷擴大的工程成本和施工風險，遭受保證金提額和預付款扣減的雙重擠壓，已成為目前電建施工企業普遍面臨的又一大問題。

以審計結果為結算依據導致結算周期延長，滯后電建企業效益回收。工程完工后，很多項目出現不能及時進行竣工結算的情況，有的甚至長達數年，竣工結算拖延半年至一年已成為常態。一方面，由于施工期間業主方以口頭承諾變更事宜而不出具書面變更或委托資料，有些變更雖然明確留待工程結算時解決，但隨著結算周期的延長，費用索賠的不確定性因素增加，常常出現推諉扯皮現象，致使變更索賠工程量簽證過程非常艱難。另一方面，電建施工企業與業主單位在人工費調整、材料價差、趕工費、優質優價、合同外工程量差、工程預算定額標準等方面的理解也存在較大分歧，轉移財務經營風險的事項也經常發生，也是雙方結算困難的重要原因。

工程審計的初衷是保證竣工項目費用真實、合規，維護國家及項目各市場主體利益及市場公平。但目前一些審計單位的審計費用往往與審減額掛鉤，業主方單方面委托的第三方審計過程中經常出現有失公平公正的做法，如隨意增加審計次數、延長審計周期，甚至出現要求審減額達到預定值的情況。業主單位、施工企業及審計單位三方關系錯綜復雜，也是產生不規范及腐敗行為的重要環節，導致項目竣工結算周期一再延長，這期間的資金投入只能靠施工企業自籌解決，效益回收滯后客觀加大了施工企業的經營成本，這些也都是電力工程建設市場不規范的現象。